政府资产负债表何时出炉？

　　本刊记者  查 英

　　我国各地方政府在经历2009-2010年一轮大规模经济刺激之后，负债率都有大幅度提升。为稳增长，今年地方18万亿以上的稳投资计划引发了人们对地方债务风险的担忧，如地方政府的债务规模到底有多大？地方政府的偿债能力到底有多强？会不会引发系统性的债务危机？

　　在财政部的推动下，目前多个省市已在试编地方政府资产负债表，以便摸清地方政府“家底”。《决策》杂志就此与财政部财政科学研究所石英华研究员、许安拓研究员以及中国社会科学院财经战略研究院于树一博士进行了对话。

　　试编为改革做准备

　　《决策》：海南、甘肃、上海、广东和深圳已先后启动试编政府资产负债表工作，河南省焦作市也早已将地方政府债务报告作为预算报告的一部分进行编写并提交人大审议。多省市先后启动试编地方政府资产负债表工作的背景是什么？

　　石英华：现在多个省市已经开始作为试点在试编资产负债表，逐步推动政府会计改革也已写入十二五规划。作为推动政府会计制度改革的一部分，在一些地方开始试编政府资产负债表，是为未来的政府会计改革探路。

　　对于政府而言，每年的预算收入和支出都会被外界关注。那么在整个预算运行过程结束后，最终形成多少资产与负债，它需要一整套反映和披露的机制，特别是反映和披露的载体——政府财务报告。

　　无论从财政透明的角度，还是从加强债务管理，控制财政风险的角度，未来都需要政府财务报告，而政府资产负债表是其中十分重要的内容。

　　在目前没有出台政府会计准则的情况下，试编工作是在探索未来应怎样改革。由此选择一些财政基础较好、有典型代表意义的地方开始试编，是为未来改革积累经验、逐步探索的过程。

　　许安拓：2011年6月27日，审计署按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，经过大量调查，摸清了省市县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况，并发布了报告：截至2010年底，全国地方政府性债务余额为107174.91亿元。但消息一出争议纷至。

　　由于在统计的方法、路径、口径存在着一定的差异，多家金融机构发布出来的数据之间相差甚大。2011年7月5日，穆迪投资者服务有限公司在《逐步加剧的地方政府债务负担挑战中资银行》的报告中指出“我们发现审计署可能低估了银行对地方政府债务的敞口，低估金额可能高达人民币3.5万亿元”。

　　另外，审计署只涉及到省市县三级政府，如果加上乡镇级，此数据将大大增加。到底真实的债务数据是多少呢？因此必须尽快出台各级政府的资产负债表，从资产和负债两个方面清晰地展现政府的家底，才能做到调控有据、监督有效。

　　《决策》：财政部发布了一个试编办法，这个办法具体内容是什么？

　　石英华：财政部的试编办法没有对外公开。我个人认为最核心的问题应是，对一个地方政府财务状况的基本判定，以及对财政经济状况的总体判定。编制的资产负债表是否能真实反映当地政府的财务状况和财政状况，这是最起码的要求，信息真实、可靠是首要原则。

　　清楚家底取决于是否有一整套较为完整的政府财务信息生成、反映机制，凭借这套信息生成、反映机制，把政府的资产、负债状况较清晰地反映出来。不仅外部越来越关注政府预算信息、财务信息，从财政管理本身来讲政府财务信息也很必要，将有助于政府的科学决策。

　　《决策》：地方政府在资产负债表的制定与公布方面，进展如何？正式的地方资产负债表预计何时能出炉？

　　石英华：目前来看，地方试编的结果并未公开。预计什么时候出炉还不好讲，因为制度上需要准备。一两年的试编工作所积累的经验，还要历经一定时间的检验，逐步探索解决改革的难点和问题，同时建立和完善制度很重要。推进政府会计改革，首先要制定政府会计准则和制度。这一方面要经过一个酝酿到逐步成熟的过程，另一方面还需要政府改革的决心。

　　《决策》：地方政府资产负债表的编制进程中目前存在哪些困难？

　　许安拓：整体上看在编制资产负债表时存在诸多困难：

　　首先，当前的国家统计局等部门相关人士编著的资产负债表编制方法和核算依据，大多数以理论阐述为主，没有进行实际的编制，更没有更新或者定期发布最新的统计结果。

　　第二，当前对政府资产负债表的编制和核算中，大多数只考虑了政府自己的资产负债状况，而没有把隐性、或有的负债加入核算的范围内。

　　第三，资产的核算也必须全面，政府资产的范畴不仅仅包括政府拥有的资产，还包括政府下辖的企业、事业单位和它们所拥有的各种形式的资产，而同时，政府拥有的矿山、土地等资源类资产也应当科学地纳入统计范围，而由历史产生的累计负债在经济变革中如何规范也存在着一定的难度。

　　第四，政府资产负债表的编制还需要建立一套完整的政府财务会计核算体系加以配合。

　　目前，试编工作暴露出了很大的困难，在编制的初期，编制的范围估计还要受限于接受预算拨款的行政单位和事业单位，难以覆盖“企业化”的事业单位，也不会覆盖国有金融和非金融企业。而不同的国有背景的单位管理所属管理部门的混乱也决定了编制政府资产负债表的难度，目前行政单位归财政部管，国有非金融企业归国资委管，国有金融企业没有全面数据，行政拨款的事业单位只能隔几年普查一次，自然资源(土地、矿产等)更没有明确的统计数字。

　　于树一：摸清资产是一个非常困难的问题，例如这些资产的价值是怎么变动的，需要对此有一个评估的机制。另外存在预算不透明的问题，很多地方政府喜欢藏富而不喜欢露富，因此也可能存在道德风险及信息不对称等问题，它可能尽量少说自己的资金、隐藏自己的部分资产而向中央政府多要一些资金。

　　因此摸清家底，面临着制度和技术手段的完善，以及考虑到地方政府的特色，难度不言而喻，要解决很多一系列问题之后才能再向全国推行。

　　例如对一项资产的评估，以什么样的方式作为市场价值，在北京和广东评估房地产的方法需要是一样的。对统计的资产类目需要相同，口径不一致会造成地方政府资产负债表之间的可比性很低。只有把资产和负债各种数据全都明晰化之后才能计算各种指标，比如资产负债率的计算以及债务依存度的确定，如果在编制过程中达不到既定的规则标准，那么编制资产负债表就变成成本很高却没什么效果和意义的事情了。

　　谁是监督者？

　　《决策》：您认为地方资产负债编制对象应该是谁？编制内容应该囊括哪些？哪些资产和负债应在政府资产负债表中被反映？

　　石英华：编制政府资产负债表要明确其主体范围。比如说作为一级政府，应涵盖其下属、享受预算拨款单位，这些就是目前应该包括的行政和事业单位，这是财政预算资金支出和拨款的主要单位，也是支撑政府提供公共服务的主要单位。

　　对于国有企业，政府拥有对企业的投资权益，但不建议将国企的资产和负债涵盖在政府资产负债表里面。当然，可以在表外的附注信息里反映政府投资形成的资产状况。既然认为国有企业是自主经营、自负盈亏的独立经营主体，就没有必要把那么多国有企业放在资产负债表里面，作一个十分庞大的资产负债表，否则这个资产负债表的解释性可能就达不到原先预期的目标。当然是，因为这一类信息涉及到政府的国有股权，也必须要有一个渠道来反映，可以通过表外的附注信息反映，而在资产负债表内只反映投资权益。

　　许安拓：建立资产负债表，从资产角度来看，不仅要覆盖政府部门的资产，还应覆盖地方政府的全部下属法人，包括企业法人、事业法人、机关法人、特设机构等，最终应形成县、(地)市、省三级政府财政部门出具的完整的地方政府财务报告(以后再不断扩大到乡镇级)。而政府的负债也应最大程度地涵盖由政府直接负责偿还和因为担保、“借壳”等原由具有潜在偿还义务的政府性债务，如此就可以最大限度地框住政府实际债务家底和风险。

　　《决策》：政府资产负债表的编制有何现实作用？

　　许安拓：编制政府资产负债表就可以为中央或者地方政府在进行经济决策时，提供强有力的信息支持。更重要的还能对各级各届政府在任期内的业绩产生警示和约束作用，不仅促进其资源的有效利用，更能完善干部提拔任用和各级监督机制。

　　长期以来，实际作为“官本位”导向的行政管理体制，各级政府领导的业绩直接关乎其“仕途”升迁，而业绩的认定又往往以各种可见度高、光鲜亮丽的“形象工程”及其拉动的GDP为主要判定标准，这就在一定程度上助长了各级政府不计成本、无视债务地搞“跨越式”发展。继而不断地透支经济资源和未来百姓的民生福祉，随着他们升迁也将大量的债务、资源破坏的后遗症留给了后代，继任者再继续效仿，如此往复，必将积聚大量的债务风险和社会矛盾。

　　而资产负债表的出现将会有力地约束这种“寅吃卯粮”的发展模式，并为上级政府对干部的考核任免以及各级人大甚至群众的监督提供了可靠的信息支撑。

　　另外，从技术上控制地方债务风险的政策工具着眼，建立各种债务风险防范预警线也需要资产负债表的配合。

　　《决策》：有的地方政府在信息公开网站上公布了部分单位的“资产负债表”，面对这些表格以及未来可能公布的政府资产负债表，怎样审计出这些数据的真实性？面对资产负债表发布的数据及内容，监督者是谁？如何提高债务信息透明度？

　　石英华：目前网上公开、可看到的部分地方行政事业单位年度的“资产负债表”，仅仅反映了行政事业单位的部分资产和负债，而且是用收付实现制会计基础反映的，没有真实、全面地反映资产和负债状况。

　　从发达国家的情况看，各国编制资产负债表都有自己的一套通行规则，例如中国现在试编的地方至少都是采用同一套规则，就是财政部出台的试编办法，未来它也一定需要一个公开的政府会计准则或制度。

　　这套规范政府会计信息生成和反映的制度公开之后，公众就能依据这些规范知晓政府的资产包含哪些内容，其中的应收款包含哪些内容？流动资产包含哪些内容？长期投资是什么概念？负债包含哪些类别？如何确认和计量？每项都要有界定。

　　此外，就是对外公开的政府财务报告(包含政府资产负债表)，要经过审计署或者专业审计机构的审计鉴证。公众和媒体等通过发布的政府财务报告，可以解读出多个层面的信息，例如，政府提供公共产品或者服务的成本，政府税收收入的主要去向，政府举借的债务有多少？都干什么了？形成什么资产了？这些债务未来政府是否有能力偿还？通过这些信息更全面地判断当地政府的财政财务状况以及财政的可持续性。

　　债务风险总体可控

　　《决策》：有地方政府认为要“敢于举债，善于优债”，您如何评价这个观点？谁来限制地方举债的冲动？

　　石英华：目前，对于每一级政府而言，公众对提升公共服务、改善公共环境设施的需求和预期越来越高。如果地方政府当年的财力不足以承载当下改善公共服务供应的资金需求，要求一个地方政府毫无债务很难做到。如果说在风险可控范围内合理举债，改善公共设施，提供公共服务，未来若干年用财政收入逐步清偿债务，只要风险控制在合理区间内，举债是可行的。

　　对于某些本身已经债台高筑的地方，要逐步地化解存量，减少增量。有些地方的整体经济发展形势、财政状况较好，财力结构尚优的话，还有举债空间。地方政府在债务管理中，应采取多种方式化解存量债务，举借新的债务也应注意期限长短搭配。期限结构合理，就不会出现集中性的偿债高峰。因此，强化债务风险意识、加强债务管理、优化债务期限结构、化解地方债务存量，这些都是地方政府所应该考虑的重要问题。

　　于树一：现在的政府都敢于举债。那么当下需要传递一个观念：谨慎举债。要看到债务风险，在举债的时候考虑到用什么去还债。

　　《决策》：地方政府的资产负债状况到底如何？当下是否存在地方债务危机？

　　石英华：就目前地方政府债务来看，我们不能一概说地方债务没有任何问题，不同层级的地方政府状况差异很大。总体讲债务风险可控。但从局部来看，有些地方的债务规模非常大，因此要具体问题具体分析。

　　不过，悲观地说出现了债务危机，有点夸张。

　　这种判断必须基于对地方政府债务状况的摸底和了解，如果没有详尽可靠的债务数据为依据，不管是哪一方做出这样的判断都有点武断。   

　　《决策》：财政部有意推动政府会计改革，已经在多个省市试点，其他没有试点的地方可以预先做哪些准备工作？

　　石英华：从加强财政管理、有利于政府科学决策、提升政府管理水平、关注管理绩效讲，所有地方都需要改善地方政府会计信息。未来编制地方政府财务报告，是每个地方加强财政管理的重要举措。

　　地方政府提前具备这种意识有利于这项改革的全面推广，政府管理部门应予以重视，了解改革的初衷和目标是什么，并积极与财政部、试点地方交流，探讨改革面临的困难和问题，提前做好相关的准备工作。

　　如人员的培训和财政信息化方面的准备，这是最基础的工作。

　　再有，完善政府资产的登记备案和管理制度。有的地方相关制度出台较早就需要及时修订和完善，并要真正的管起来，清楚所有行政事业单位的现有资产状况。此外，要健全政府债务的登记管理制度，摸清家底对未来改革很重要。

　　《决策》：国外有些国家在这方面有很好的经验，如何学习借鉴？

　　石英华：目前，英美等成熟市场经济国家都建立了较为完备的政府财务报告制度，他们的改革经验值得我们借鉴。但是，应注意切合我们国情，不能盲目照抄照搬。政府会计改革与企业会计改革不一样。企业按照市场经济通行的规则运营，不同国家间企业会计准则的共同点更多些。政府会计改革则不同，应充分考虑国情的差异。例如，我国有庞大的事业单位，相当多的事业单位在代行一部分行政职能。在确定政府会计主体(报告主体)时，就要考虑我们的事业单位如何纳入。再比如，如何反映政府的资产、政府对国有企业的投资权益等。